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國外醫(yī)療物資應(yīng)急儲備經(jīng)驗(yàn)借鑒

自2019年末開始流行的新型冠狀病毒性肺炎疫情(Corona Virus Disease 2019, COVID-2019)在全球多點(diǎn)爆發(fā),截至2021年3月1日,全球累計(jì)確診人數(shù)為114,002,712人。在應(yīng)急響應(yīng)過程中,醫(yī)療設(shè)備、病毒防護(hù)服、消毒液、口罩等應(yīng)急物資頻頻告急, 反映出建立科學(xué)有效的應(yīng)急物資保障體系,是提高突發(fā)事件應(yīng)對處置能力的基礎(chǔ)和重要前提。本文介紹國外災(zāi)害救援應(yīng)急醫(yī)療物資國家戰(zhàn)略儲備的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),為優(yōu)化國家醫(yī)療物資儲備工作提供參考。在美國,與災(zāi)害相關(guān)的應(yīng)急管理工作由美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署(FEMA)負(fù)責(zé),其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)聯(lián)邦力量,對后果超出地方應(yīng)對能力的地區(qū)給予聯(lián)邦援助。美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署(FEMA)與聯(lián)邦總務(wù)署、陸軍工程兵部隊(duì)及其他聯(lián)邦政府部門之間建立了高效的協(xié)作關(guān)系, 在FEMA的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下, 多部門合作執(zhí)行全面的救災(zāi)物資供給計(jì)劃。


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美日醫(yī)療物資戰(zhàn)略儲備管理體制


美國實(shí)行“地方—州—聯(lián)邦”三級管理的模式,其中CDC作為聯(lián)邦政府管理主體負(fù)責(zé)突發(fā)事件的具體決策、協(xié)調(diào)和執(zhí)行機(jī)構(gòu),在公共衛(wèi)生監(jiān)測和預(yù)警以及突發(fā)事件的應(yīng)對和資源整合上起到核心的作用。同時,每個州都有與國家戰(zhàn)略儲備(Strategic National Stockpile,SNS)配套的互動和物資分發(fā)受災(zāi)社區(qū)準(zhǔn)備計(jì)劃。美國各州和大城市的公共衛(wèi)生部門都已經(jīng)制定了準(zhǔn)備計(jì)劃,以便迅速接收和分發(fā)來自SNS 供應(yīng)的藥品和醫(yī)療用品,提前做好當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的準(zhǔn)備。其次,州和大城市醫(yī)院應(yīng)急準(zhǔn)備系統(tǒng)的建設(shè)由衛(wèi)生資源和服務(wù)管理部給予資金支持。醫(yī)院應(yīng)急準(zhǔn)備系統(tǒng)的活動包括: 發(fā)展地區(qū)醫(yī)院的準(zhǔn)備和響應(yīng)計(jì)劃,國家儲備應(yīng)急醫(yī)藥物質(zhì)的接收和分發(fā)程序優(yōu)化,生物災(zāi)難演習(xí)和培訓(xùn)等。城市醫(yī)療應(yīng)急系統(tǒng)是基于地方層次的響應(yīng)系統(tǒng),聯(lián)合地方醫(yī)院、衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、執(zhí)法部門等一線人員,確保應(yīng)急醫(yī)藥品的發(fā)放、使用、回收等。

雖然制度完備,但是此次美國抗疫仍然出現(xiàn)了一些問題:首先,SNS對于新冠病毒影響預(yù)估不足,僅僅儲存的1200萬只N95口罩和3000萬只外科口罩遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠市場需求的35億只。聯(lián)邦政府一方面讓各州自行籌措物資,另一方面又通過《空中橋梁》計(jì)劃和《國防生產(chǎn)法案》在各州采購物資的時候強(qiáng)勢介入,分配不力各地需求無法及時響應(yīng)的背景下,形成五十個州和聯(lián)邦政府共同搶購資源的局面。有的州、醫(yī)療機(jī)構(gòu)以為自己買到了,但是到了入關(guān)的時候,發(fā)現(xiàn)自己并沒有。比如,馬薩諸塞州購買的數(shù)百萬 N95 口罩和防護(hù)服被聯(lián)邦政府截胡。其次,醫(yī)療器械產(chǎn)品相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)審批速度慢、付款模式呆板。在疫情發(fā)酵的三月,除了為人熟知的病毒檢測鋪展緩慢,美國對于新添加的醫(yī)用防護(hù)物資的政策指導(dǎo)、產(chǎn)品審批、標(biāo)準(zhǔn)變更也略顯緩慢和混亂。由于種種原因沒辦法預(yù)付全款,導(dǎo)致很多進(jìn)口產(chǎn)品最終被其他渠道搶走。值得反思的是,在此次新型冠狀病毒肺炎疫情中初期出現(xiàn)的一個重大問題便是醫(yī)療物資的調(diào)配問題。各大醫(yī)院醫(yī)療物資在短時間內(nèi)便開始緊缺,同時民眾也在瘋狂搶購各種醫(yī)療物資,但另一面卻是等待分配的各類醫(yī)療物資已堆積成山。對此,國家應(yīng)當(dāng)建立醫(yī)療物資儲備、分發(fā)智慧網(wǎng)絡(luò),以最快速度傳遞應(yīng)急物資信息,并協(xié)調(diào)派送。針對不同級別的公共危機(jī)響應(yīng)采用不同的醫(yī)療物資調(diào)運(yùn)方式,在必要的時候可以調(diào)用軍隊(duì)力量和社會力量,依托部隊(duì)的后勤保障部門,啟用具備實(shí)力的物流公司,從而保障醫(yī)療物資能夠快速、有效、穩(wěn)妥地分發(fā)到廣大醫(yī)療人員手中。

日本內(nèi)閣府是國家災(zāi)害管理的行政機(jī)構(gòu),設(shè)有災(zāi)害管理政策統(tǒng)括官,負(fù)責(zé)防災(zāi)基本政策和防災(zāi)計(jì)劃的制訂,協(xié)調(diào)各省、廳的活動以及巨大災(zāi)害的響應(yīng)。其次,日本擁有一套從中央到地方的三級危機(jī)管理體制,日本政府根據(jù)不同的危機(jī)類別,啟動不同的危機(jī)管理部門,首相官邸建立了全國危機(jī)管理中心,指揮應(yīng)對包括戰(zhàn)爭在內(nèi)的所有危機(jī)。日本各級政府部門都設(shè)有負(fù)責(zé)危機(jī)管理的處、室。


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美日應(yīng)急醫(yī)療物資戰(zhàn)略儲備范圍及種類


美國國家戰(zhàn)略儲備(StrategicNational Stockpile,SNS)中包含應(yīng)對化學(xué)、生物、放射和核武器以及自然新發(fā)生的傳染?。–BRN)等威脅的醫(yī)療戰(zhàn)略儲備,其目的是確保醫(yī)療用品和設(shè)備的可用性和快速部署,其要儲備的品種主要包括: 抗生素、抗病毒藥物、化學(xué)毒劑抗毒藥、抗毒素、疫苗、放射病治療藥、個人防護(hù)裝備、循環(huán)和呼吸維持裝備、生命支持裝備、其他便攜式急救醫(yī)療設(shè)備、手術(shù)和傷口護(hù)理用品等。SNS 的前身是1999 年建立的美國國家藥品儲備(National Pharmaceutical Stockpile,NPS) 計(jì)劃,2003 年改為SNS,并得到了完善和發(fā)展,成為美國處置災(zāi)難和突發(fā)事件最積極有效的支持工具。第一,SNS的儲備形式主要分為12h速達(dá)應(yīng)急包和供應(yīng)商管理庫存兩種。計(jì)劃分為兩個階段來履行,在第一階段,提前裝備好的12h速達(dá)應(yīng)急包在接到部署的命令后12h內(nèi)立即運(yùn)送到事發(fā)現(xiàn)場附近的籌措儲備點(diǎn),每個應(yīng)急包包含足夠的藥品和醫(yī)療用品,可用于數(shù)十萬人維持?jǐn)?shù)天的治療和預(yù)防。如果事件需要更多的藥品和醫(yī)療用品,將實(shí)施第二階段的計(jì)劃,大量的供應(yīng)商管理庫存將在24 ~36h內(nèi)被運(yùn)到事故現(xiàn)場來支持應(yīng)急響應(yīng)工作。后續(xù)的供應(yīng)商管理庫存包可以量身定制,根據(jù)疑似或確診的毒劑(或毒劑的組合) 提供特定的治療藥物和醫(yī)療用品。第二,是政企聯(lián)合儲存,聯(lián)合大公司網(wǎng)格化儲存。比如:美國聯(lián)邦應(yīng)急管理局與強(qiáng)生公司、沃爾瑪超市的合作,利用沃爾瑪強(qiáng)大的儲備系統(tǒng)與物流系統(tǒng),有效提高美國哈維颶風(fēng)災(zāi)難的響應(yīng)速度與效果(2017年8月份)。第三,臨期易腐儲備策略,應(yīng)急儲備中心與供應(yīng)商之間基于應(yīng)急物資剩余時間和剩余數(shù)量的兩種回收置換模式,即政府儲備中心將剩余的臨期物資以低價出售給供應(yīng)商,比如:一個醫(yī)療應(yīng)急物資儲備中心與醫(yī)院進(jìn)行互動以減少應(yīng)急物資過期的輪換策略,醫(yī)院和應(yīng)急儲備中心合作,醫(yī)院以一個低于供應(yīng)商批發(fā)價的價格從政府儲備中心采購剩余物資。

日本建立了應(yīng)急物資儲備和定期輪換制度,政府和地方公共團(tuán)體在儲備點(diǎn)建立儲備庫和調(diào)配機(jī)制。日本應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件物資儲備最大的特點(diǎn)是全民儲備體制,日本的非政府組織和家庭在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的物資儲備方面力量凸顯,尤其是日本家庭基本上都有儲備應(yīng)急箱,其中包括衛(wèi)生物資。日本各種類型的機(jī)構(gòu)都設(shè)有儲備庫,如消防學(xué)校、防災(zāi)航空大隊(duì)、消防團(tuán)、防災(zāi)會等,并配備儲備充足的應(yīng)急物資裝備、設(shè)施和生活必需品。

日本應(yīng)急物資劃分為食品、生活用品和自救工具3大類。日本政府對一些生產(chǎn)周期長、耐儲存、種類特殊的物資進(jìn)行重點(diǎn)儲備,而對于社會大規(guī)模生產(chǎn)、儲存時間短、易腐爛變質(zhì)的物資儲備,采用登記、定購、代儲等方式適時征用。


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美日應(yīng)急物資存儲布局與選址


目前美國每個州都有與SNS 配套的互動和物資分發(fā)受災(zāi)社區(qū)準(zhǔn)備計(jì)劃。CDC啟動了城市準(zhǔn)備計(jì)劃,由美國聯(lián)邦政府資助,旨在對全國主要大都市統(tǒng)計(jì)區(qū)加強(qiáng)防備,這一統(tǒng)計(jì)區(qū)覆蓋美國總?cè)丝诘?7%以上。目前美國每個州至少建立了一個城市準(zhǔn)備計(jì)劃,涉及72個城市。其次,美國許多參與救災(zāi)的非政府組織都有自己的倉庫存儲救災(zāi)物資,并形成覆蓋網(wǎng)絡(luò)。為了便于向全國各地迅速發(fā)放緊急醫(yī)療物資,國家戰(zhàn)略物資主要儲備在美國各地多個戰(zhàn)略儲備庫中,為確保其所儲備的醫(yī)療物資得到及時更新,以免超出物資貯藏期限,國家戰(zhàn)略儲備管理機(jī)構(gòu)對所有儲備物資每年都進(jìn)行季節(jié)性的質(zhì)量檢查和庫存清點(diǎn),同時還對庫存環(huán)境、安全、保養(yǎng)等項(xiàng)目進(jìn)行檢查。

日本的物資儲備力量比較分散,根據(jù)《災(zāi)害對策基本法》,各級政府和地方公共團(tuán)體(消防學(xué)校、防災(zāi)航空大隊(duì)、消防團(tuán)、防災(zāi)會等)要預(yù)先設(shè)計(jì)好救災(zāi)物資的儲備點(diǎn),并建立儲備和調(diào)配體制。要求的食品保質(zhì)期為5 年,一般在第4 年更換,更換下來的物資用于防災(zāi)演習(xí)。


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中國應(yīng)急醫(yī)療物資戰(zhàn)略儲備現(xiàn)狀


在舉國抗擊新冠肺炎疫情的早期,國內(nèi)應(yīng)急醫(yī)療物資一度出現(xiàn)短缺,尤其是口罩、防護(hù)服等醫(yī)療防護(hù)物資,給防控救治工作帶來巨大挑戰(zhàn)。與發(fā)達(dá)國家相比,我國應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的物資儲備工作起步比較晚,儲備機(jī)制還未完全建立,雖然各級疾控機(jī)構(gòu)已制訂了有關(guān)應(yīng)急疫情處置總體的應(yīng)急預(yù)案,但是相關(guān)預(yù)案和制度并沒有落地和協(xié)調(diào),且各預(yù)案和制度更傾向于專業(yè)技術(shù),對衛(wèi)生應(yīng)急物資保障沒有明確表述。本次疫情防控中暴露出衛(wèi)生應(yīng)急物資儲備數(shù)量和種類明顯不足,其中個人安全防護(hù)用品儲備種類幾乎為空白,部分疾控機(jī)構(gòu)甚至沒有倉庫儲備衛(wèi)生應(yīng)急物資。此次新冠疫情初期暴露出在處理疫情時防護(hù)口罩及防護(hù)服缺乏有效的、完善的保障機(jī)制。如何才能建立有效的、完善的防護(hù)服儲備保障機(jī)制呢?要回答這個問題首先解答好應(yīng)急物資“誰來儲備,儲備什么,儲備多少,怎么儲備”的問題。


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如何儲備防護(hù)口罩和防護(hù)服


誰來儲備?政府在做好應(yīng)急自儲的同時,可以鼓勵更多企業(yè)參與應(yīng)急儲備工作,增加承儲企業(yè)數(shù)量和承儲物品所占比例。明確規(guī)定政府對承儲企業(yè)的產(chǎn)品擁有調(diào)撥權(quán),但政府未對其產(chǎn)品進(jìn)行調(diào)撥時,企業(yè)有更新、及時補(bǔ)充等義務(wù)。政府付給企業(yè)一定費(fèi)用,同時負(fù)責(zé)定期檢查存儲物品的質(zhì)量、數(shù)量。除企業(yè)承儲外,社會組織儲備、家庭儲備等儲備方式也將成為未來應(yīng)急物資儲備的重要補(bǔ)充。在當(dāng)前的突發(fā)事件應(yīng)對中,社會組織儲備、家庭儲備的應(yīng)急物資已經(jīng)在應(yīng)急管理過程中發(fā)揮了越來越重要的作用。合理利用社會力量,形成以政府力量為主,社會力量為輔的多元儲備結(jié)構(gòu),將彌補(bǔ)現(xiàn)有儲備能力不足的問題。
儲備多少?在傳染性疾病的控制過程中, 應(yīng)急救援人員會參加疫情洗、消、防、控等工作,配合衛(wèi)生防疫部門完成“病員轉(zhuǎn)運(yùn)、疫區(qū)消毒、疑似物品或人群洗消”等任務(wù)。防護(hù)口罩是防護(hù)某些呼吸道傳染性微生物傳播、保護(hù)身體健康的呼吸防護(hù)用品。防護(hù)服是為接觸到具有潛在感染性的現(xiàn)場環(huán)境、患者的血液、體液、分泌物、排泄物等提供阻隔防護(hù)作用。按照一個應(yīng)急救援總隊(duì)組建一只不少于200人的疫情專業(yè)機(jī)動處置隊(duì)伍。以此次新型冠狀病毒事件為參考,考慮到疫情期間全國范圍的供應(yīng)緊張,口罩及防護(hù)服的安全儲備量至少為10天,供一線應(yīng)急隊(duì)員使用。以此根據(jù)實(shí)際情況估算防護(hù)服的儲備量。
儲備什么?怎么儲備?對應(yīng)急防護(hù)服的儲備有以下5點(diǎn)建議:
1.防護(hù)服儲備系列要全面,根據(jù)不同等級的分區(qū)(隔離區(qū)、洗消區(qū)、警戒區(qū)),防護(hù)服要儲備高中低擋不同防護(hù)等級的服裝。同時配備全面罩或者符合國家GB19083-2010 標(biāo)準(zhǔn)的醫(yī)用防護(hù)口罩,其具備過濾空氣中直徑≤5 μm 或近距離<1 m 的顆粒物、飛沫、血液、體液、分泌物等功能防護(hù)口罩,具有良好的面部密合性。Tyvek? 600plus可防護(hù)液體噴濺,氣溶膠及微小固體顆粒物。同時配備醫(yī)用外科口罩可阻止病原微生物、體液、顆粒物等。科學(xué)調(diào)整儲備的品類、規(guī)模、結(jié)構(gòu),提升儲備效能??紤]到一旦發(fā)生突發(fā)性事件時,應(yīng)急儲備緊急物資可以及時送到眾多的應(yīng)急救援人員手中。
2.儲備一次性使用防護(hù)服,根據(jù)防護(hù)服可使用的次數(shù)分類,防護(hù)服可分為一次性使用防護(hù)服和可重復(fù)使用防護(hù)服。建議儲存一次性使用防護(hù)服,因?yàn)榭芍貜?fù)使用防護(hù)服購買成本高,使用后洗消成本高,而且目前對洗消后是否洗消干凈并沒有明確檢測方法。洗消不干凈,會對人體造成傷害。
3.儲備帶膠條款防護(hù)服,目前對應(yīng)急物資的要求是能適應(yīng)多樣性災(zāi)害。帶膠條款防護(hù)服防護(hù)等級更高,因此建議盡量儲備帶膠條款防護(hù)服,這樣可以應(yīng)對多種突發(fā)情況。儲備防護(hù)等級更高的防護(hù)服有以下優(yōu)勢:快速響應(yīng),在緊急突發(fā)情況下,有時風(fēng)險是未知的,在不知道選擇什么等級防護(hù)服的時候,可以直接使用,最大程度減少了應(yīng)急救援人員的風(fēng)險;經(jīng)濟(jì)性,只需采購一種防護(hù)服就可以應(yīng)對多種突發(fā)情況,持有成本降到最低;省空間,只需存儲一種防護(hù)服,存儲空間和管理費(fèi)用降低。
4.儲存5年有效期防護(hù)服,為確保所儲備的醫(yī)療物資得到及時更新,以免超出物資貯藏期限,美國對所有儲備物資每年都進(jìn)行季節(jié)性的質(zhì)量檢查和庫存清點(diǎn),同時還對庫存環(huán)境、安全、保養(yǎng)等項(xiàng)目進(jìn)行檢查。針對防護(hù)服而言,保質(zhì)期越長越有利于政企之間輪換輪儲。所以建議優(yōu)先選擇5年有效期防護(hù)服。
5.完善的防護(hù)服使用培訓(xùn)機(jī)制,防護(hù)服是應(yīng)對突發(fā)事件時保護(hù)我們身體的一種服裝,它對我們的工作安全起著至關(guān)重要的作用。選擇合適尺寸的防護(hù)服并且經(jīng)過相關(guān)培訓(xùn),知道防護(hù)服的使用方法才能使防護(hù)服起到有效的保護(hù)作用。做到關(guān)鍵時刻拿得出、調(diào)得快、用得上。


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啟示與借鑒


新型冠狀病毒肺炎疫情爆發(fā)以來,我國的應(yīng)急管理體系和能力受到極大考驗(yàn)。面對越來越復(fù)雜、不確定的非常規(guī)突發(fā)事件,從危機(jī)中學(xué)習(xí)并進(jìn)行制度化建設(shè)是重要的應(yīng)對之道。吸收和學(xué)習(xí)國外優(yōu)秀的應(yīng)急儲備經(jīng)驗(yàn),加強(qiáng)我國醫(yī)療物資應(yīng)急儲備保障體系建設(shè),是聚焦實(shí)戰(zhàn)保障打贏的目標(biāo)需要,是有效防范化解重大安全風(fēng)險、應(yīng)對處置各類災(zāi)害事故的救援需要。